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          有效防范發達國家外資安全審查新風險
          2021年04月16日 16:18 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:莒萍 卓梅英 字號
          2021年04月16日 16:18
          來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:莒萍 卓梅英

          內容摘要:外資安全審查在名義上是發達國家出于保障國家安全而對外資進行審查的政策措施,而實際上卻被頻繁用于針對性限制外資,對全球對外直接投資造成了很大阻礙。新冠肺炎疫情滯緩了全球經濟增長,同時也將重塑全球價值鏈格局。發達國家將出于保護本國產業的動機而更為深層次地限制外資進行,為達到這一目的,外資安全審查也將呈現出新的發展趨勢。

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          作者簡介:

            編者按:對外直接投資是我國對外開放的主要方式,在過去十幾年間經歷了快速增長,產生了重要的國際影響力。當前,受新冠肺炎疫情影響,全球經濟增速放緩,國際政治經濟不穩定因素不斷增加,在增加我國對外直接投資風險的同時也對高質量發展提出了更高的要求。因此,我國不僅要防范與應對全球不斷呈現的新型對外直接投資限制趨勢,還應保障國內生產和供應鏈完整,為對外直接投資保駕護航,民營企業更應在此背景下加快對外直接投資速度并提升經營績效。

           

            外資安全審查在名義上是發達國家出于保障國家安全而對外資進行審查的政策措施,而實際上卻被頻繁用于針對性限制外資,對全球對外直接投資造成了很大阻礙。新冠肺炎疫情滯緩了全球經濟增長,同時也將重塑全球價值鏈格局。發達國家將出于保護本國產業的動機而更為深層次地限制外資進行,為達到這一目的,外資安全審查也將呈現出新的發展趨勢。

            外資安全審查呈現新趨勢

            醫療資源將被納入國家安全概念范圍。新冠肺炎疫情發生前,與外資相關的國家安全范圍已從國防軍事領域擴展至包含技術、金融以及基礎設施等在內的更為廣泛的行業范圍。疫情發生后,醫療能力在抗擊病毒中的重要性開始凸顯,各國意識到醫療資源和技術是應對公共衛生突發事件的關鍵因素之一,因而醫藥研發等有益于增加醫療資源的行業開始被認為屬于國家安全的概念范疇。在疫情的突發沖擊下,歐盟國家已經開始限制醫療行業的外資進入,制定保護本國醫療行業政策措施已被發達國家提上日程。因此,發達國家在未來的外資安全審查中也將重點審查是否會減少本國醫療資源,尤其是涉及醫療科技企業的跨國并購行為。同時,醫療設備和物資也將被列入國家安全概念范圍,此類外資也將遭受發達國家嚴格的安全審查。提升醫療科技競爭力將成為后疫情時期各國之間經濟政治競爭的焦點,發達國家勢必收緊對醫療核心科技的掌控,防止技術被他國企業獲取,因而對外資進入醫療行業的安全審查將會成為后疫情時期的常態。

            對金融穩定的外資安全審查將進一步加強。在經濟迅速下滑影響下,全球金融波動會趨于頻繁,這在此次疫情對原油價格波動的影響中已有體現,因而保障宏觀金融穩定也是后疫情時期各國關注的重點。發達國家金融市場化程度較高,更易受系統風險的影響。發達國家認為金融業外資的進入更易擾亂本國金融秩序,造成波動;外資企業對金融資源的控制則會減弱政府金融穩定政策的實施效果。后疫情時期,發達國家在經濟恢復過程中更需要避免金融波動帶來的不確定性,將進一步加強對金融業的監管,不可避免地將在外資安全審查中強化對金融穩定的要求,并逐步常態化。

            外資安全審查將趨于泛政治化。外資安全審查本身是一項經濟行為,用以防范外資對國家安全的危害,但由于概念存在模糊性,東道國往往出于政治目的而提升對特定國家的外資審查力度,因而具有一定的政治性。發達國家出于維護國際政治地位刻意限制發展中國家的崛起,利用外資安全審查阻礙發展中國家的技術和戰略資源獲取型跨國投資,呈現出了外資安全審查中的泛政治化特征。因體制原因,發達國家對疫情的防控較為緩慢,因此而產生的經濟負面影響周期也更長,消費、就業等民生保障也受到較大影響,因此更易引發民眾的不滿。同時,疫情防控中的爭端也降低了國家之間的溝通和信任程度,從而更容易產生經濟行為中的政治針對性。在這種情況下,發達國家將出于政治目的增加對外資的限制,國家安全審查將更具有標榜經濟安全的政治動機,泛政治化特征將更為明顯。

            國際投資協定應對外資安全審查的功效趨于減弱。簽訂國際投資協定是調節兩國或多國間跨國投資摩擦的重要方式,在外資安全審查趨于嚴格時可提供互惠互利的便利途徑。然而,疫情的發生對此造成了兩方面不利影響。一方面,疫情阻礙了各國之間的經濟交流,當前全球已有部分正在談判的國際投資協定因疫情影響而延緩甚至取消,國際協調發展滯后于發達國家對外資安全審查的嚴格化改革。另一方面,后疫情時期各國為了保障本國產業鏈完整性將更為突出“本國優先”原則,基于國民待遇的國際投資協定相比于疫情前更難達成。同時,在各國優先保護本國企業的前提下,已達成國際協定對限制外資的約束力也將有所下降,發達國家將更為注重本國企業的利益免于遭受外資的競爭。進一步地,發達國家傾向于通過在內部聯盟達成一致的投資協定限制其他國家外資的進入,這在疫情后歐盟醫療產業的外資政策中已有體現。在這種情況下,后疫情時期發達國家外資安全審查政策措施所受的國際約束將更小,國際投資協定的應對功效相比于以往將大為減弱。

            內外兼顧 有效應對雙邊合作

            發達國家外資安全審查的新發展趨勢無疑進一步阻礙了中國企業對外直接投資的順利開展。為此,中國商務管理部門和對外直接投資企業應內外兼顧,通過內涵性的質量提升和外延性的雙邊合作加以有效應對。

            1. 加強對外直接投資質量管控與風險監測。在“走出去”戰略提出并實施之初,中國商務部門以行政審批簡化為主線鼓勵企業開展對外直接投資,在增加總體投資規模的同時也造成部分高風險低質量的對外直接投資項目。2017年以后,中國商務部門開始以“質優”替代“量增”,轉變行政管理方向,出臺的政策措施更為注重對企業對外直接投資質量和風險的管理,取得一定成效。后疫情時期,發達國家外資安全審查趨嚴導致全球對外直接投資風險提升,針對中國企業的審查廣度和深度均將高于以往,中國企業應先具備能經得起安全審查的質量條件后再開展對外直接投資,并實時監測因安全審查而產生的風險。首先,商務管理部門應進一步加強分類管理,對進入發達國家敏感行業的投資項目進行事先分析評估。其次,管理部門應隨時掌握發達國家外資安全審查政策動態并對相關企業進行指導,提前應對發達國家可能變更的安全審查政策。最后,對外直接投資企業應遵照相關政策規定及時向管理部門反饋因外資安全審查產生的風險,形成企業和管理部門之間風險防范的聯動。

            2. 加強與發達國家之間的投資溝通合作。發達國家對中國企業發起的歧視性外資安全審查,一方面出于對中國經濟快速崛起的刻意限制,另一方面也因缺乏溝通合作所致。后疫情時期,發達國家外資安全審查發展趨勢對中國企業對外直接投資的不利影響更為突出,需要進一步的溝通合作加以緩解。首先,中國商務部門應以開放合作原則加強與發達國家之間的雙邊協定談判溝通,消除發達國家對中國企業市場行為的誤解。其次,中國對外直接投資企業積極配合安全審查。最后,中國商務管理部門應進一步改革國內外資安全審查法規,以國際準則為基礎獲取與發達國家之間的對等待遇。

            3. 有效落實對外直接投資企業的社會責任建設。發展中國家經濟發展和發達國家之間存在差異,企業社會責任理念和建設相對滯后。后疫情時期,各國對企業承擔社會責任的要求也將進一步提升,也可能將此體現在外資安全審查中。基于此,為了保障中國企業在發達國家的可持續發展以及有效應對外資安全審查,在對外直接投資中應有效落實社會責任建設。首先,商務管理部門應建立對外直接投資企業社會責任建設的評估機制,將社會責任建設視為激勵措施的衡量標準之一。其次,對外直接投資企業自身應樹立社會責任意識,依照東道國文化及政策承擔相應的社會責任,有效融入東道國社會。最后,就社會責任問題加強與東道國政府及社會組織之間的溝通,提升雙邊之間的文化尊重和認同,消除因文化差異而產生的社會責任誤解。

            4. 優化對外直接投資區位布局。疫情發生前,在國際經濟增長疲軟和發達國家限制政策影響下,中國企業對外直接投資已呈現出遞減趨勢;后疫情時期,進一步的減少也將難以避免。不同的是,中國企業對“一帶一路”沿線國家的對外直接投資卻逆勢增長,2020年一季度中國對外直接投資總額以美元計同比下降2.8%,而對“一帶一路”沿線國家的投資卻逆勢同比增長11.7%。后疫情時期,因良好的合作關系和前期卓有成效的建設,“一帶一路”沿線國家在吸收中國產能中的重要地位將更加突出。因此,中國應優化對外直接投資區位布局,更進一步促進對“一帶一路”沿線國家的投資。首先,引導企業在對外直接投資區位選擇中重視外資安全審查因素,考慮對此進行規避的替代選擇。其次,繼續加強與“一帶一路”沿線國家的基礎設施建設合作,以完善東道國基礎設施的方式構建吸引中國對外直接投資的區位優勢。最后,增加企業對“一帶一路”沿線國家對外直接投資時的系統風險防范意識,提前預防沿線國家因制度不完善產生的經濟政治波動風險,提升投資穩定性和安全性。

            (本文系福州外語外貿學院國際經濟與貿易專業國家級一流本科專業建設點支持項目階段性成果)

            (作者單位: 福州外語外貿學院開放型經濟與貿易研究中心(福建省高校人文社會科學研究基地)、福州墨爾本理工職業學院國際商務系)

           

          作者簡介

          姓名:莒萍 卓梅英 工作單位:

          轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:趙明豪)
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